王兆星：在开放中不断提升监管质效 中国金融监管体系更趋健全

来源：金融时报　　作者：《每日财讯网》编辑　　发布时间：2021-12-22

　　历经15年艰难漫长的谈判，中国成功于2001年12月11日加入世界贸易组织（WTO）。此后，中国积极推动一系列对外开放措施稳步实施，金融业对外开放广度和深度不断提升，带动银行业发展提质增效，外资银行也获得了更多发展机遇。伴随着更高水平、更高层次和更大范围的对外开放，中国金融业监管体系也面临着改革升级的现实需要。为此，我国金融监管部门立足国内改革发展实际，借鉴国际金融监管实践，不断完善监管理念、制度和手段，成效显著。

　　近日，《金融时报》记者专访了国务院参事、银保监会原副主席王兆星。王兆星曾经代表银行业参加了中国加入WTO谈判，记者请他基于这一谈判历程，谈谈如何看待加入世贸组织以来中国银行业的成长，原银监会以及银保监会围绕适应国际监管新标准和国内改革需要做了哪些重要工作，下一阶段金融体系还将作出哪些调整。

　　《金融时报》记者：您曾经历中国加入WTO谈判，能否讲述一下当时的情形？

　　王兆星：1979年第一家外资银行代表处——日本输出入银行北京代表处的设立，拉开了银行业对外开放的序幕。随后10余年，外资银行营业机构数量和展业地域不断增加。1994年，我国颁布了第一部规范管理外资银行的法规——《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，外资银行由此进入快速发展阶段，机构数量、资产规模、业务范围都迅速增加。

　　但彼时，我国对设立外资银行在资本金、营运资金、母行资产规模等方面都设定了较高门槛，外资银行地域也主要限制在沿海开放城市和中心城市，人民币业务仅在上海浦东和深圳开展试点。因此，当时加入世贸组织的谈判在银行领域的焦点主要集中在外资银行设立和人民币业务的准入条件等方面。谈判过程中，外方强烈要求中国取消相关准入限制，特别是数量限制，外资银行尽快与中资银行实行同等国民待遇。我们则担心，如果取消上限限制，中资银行难以与外资银行竞争，外资银行在中国的市场份额会不断扩大。当时谈判非常激烈和艰难。

　　从谈判结果来看，我们仍维持外资银行设立和人民币业务的准入门槛条件不变，但承诺在加入世贸组织后5年过渡期内逐步取消或放宽相关限制。一是外资银行在资本金、营运资金、母行资产规模等方面的门槛仍然保留，但取消了在日常监管中对外资银行的非审慎性限制，取消了经营人民币业务挂钩外汇业务规模的比例要求，放宽并最终取消了外资银行在中国吸收外汇存款的限制。二是逐步扩大外资银行经营地域范围。对外汇业务，加入时即取消所有地域限制；对于人民币业务，按时间表逐年开放相关城市，到第5年取消所有地域限制。三是允许外资银行经审批后经营人民币业务，即在中国开业3年以上，并且提出申请前连续2年盈利，取消了申请前一年外国银行分行境内外汇贷款月末平均余额的数量要求。四是在2003年底前允许外资银行向中国企业提供服务，在2006年底前允许外资金融机构向所有中国客户提供服务。对于外资银行经营中国境内各类客户人民币业务，其服务对象及地域范围完全与中资银行相同，独资、合资银行的注册资本要求与中资银行一致。

　　《金融时报》记者：外资银行入华给中资银行带来哪些挑战和机遇？外资银行管理条例于2006年实施后，于2019年迎来修订，至此中外资银行许可条件及业务范围等已基本趋于一致。目前对中资和外资银行还有哪些差异化监管要求？主要是出于什么考虑？

　　王兆星：加入WTO之初，与外资银行相比，中资银行在资产质量、服务质量、管理能力、创新能力等方面存在明显差距。市场普遍存在对中资银行竞争力及人才流失等方面的担忧。但实践证明，外资银行入华后产生的“鲶鱼效应”显著，中资银行不但没有出现大家所担忧的问题，反而通过与外资银行的良性竞争与优势互补，实现了治理水平和业务经营的飞跃发展。

　　一是外资银行入华很大程度上促进了中国银行业改革。2003年底，党中央、国务院决定选择中国银行、中国建设银行进行股份制改革试点，自此我国银行业金融机构改革重组全面展开。二是外资银行入华促使中资银行切实采取措施，深化改革、转换机制、完善管理、加快创新，不断提升综合竞争力。三是有利于中资银行开拓国际金融市场。加入WTO后，根据互惠原则，中资银行到海外拓展业务也较少受到市场准入方面的限制。此外，中资银行可以通过与外资银行开展业务合作的方式，更便捷地开展国际业务。

　　在长期监管实践中，我国监管部门不断加强国内监管与国际监管标准的接轨，提升监管效率和监管透明度。同时，逐步统一在中国境内注册外资银行与中资银行的监管标准，致力于创造公平竞争的市场环境。监管差异性主要体现在：一是外资银行在机构设立等行政许可事项方面与中资银行还存在差异化监管要求，主要是对外方控股股东的资质要求，即应为境外商业银行、受境外金融监管当局有效监管等；二是强化对外国银行分行的差异化监管，在业务范围、营运资金、生息资产、流动性管理、外资银行母行承诺无条件承担在华分行全部债务等方面提出差异化监管要求；三是加强外资银行跨境风险监管力度，有效防范风险跨境传染。这些差异化监管要求，一方面是为了更好地适应外资银行的性质、法律地位，另一方面是提高监管的针对性和有效性，更好防范金融风险。

　　《金融时报》记者：加入WTO后，中国金融业监管体系面临着改革的现实需要。而国际金融监管框架的升级，比如巴塞尔协议III改革，也给国内金融监管提出了新要求。20年来，为适应国际监管新标准，原银监会以及现在的银保监会在更新监管理念、完善监管制度和监管手段等方面做了哪些工作？

　　王兆星：20年来，特别是2008年国际金融危机之后，中国金融监管部门立足国内改革发展实际，借鉴国际金融监管改革升级，不断完善监管理念、制度和手段，做了大量卓有成效的工作。

　　一是不断完善银行资本监管制度。1988年，巴塞尔委员会公布了第一版资本协议，即巴I，随后推出巴II和巴III。改革开放以后，在我国现代商业银行体系不断健全完善的过程中，资本约束不断强化，资本监管理念逐渐形成。2004年，银监会发布《商业银行资本充足率管理办法》，进一步确立了资本监管制度在银行监管体系中的核心作用。2012年，银监会在参照巴塞尔协议III和巴塞尔协议II的基础上，结合我国实际，发布了新的《商业银行资本管理办法（试行）》，建立了我国资本监管的三大支柱。资本监管加强，资本质量提升，资本水平提高，对增强我国银行机构抗风险能力，增强银行支持实体经济的能力，都起到非常重要的作用。

　　二是建立统一的流动性监管标准。在银行业监管中，流动性监管与资本监管几乎处于同等重要的地位。2005年，银监会印发《商业银行风险监管核心指标（试行）》，初步确立了我国流动性风险监管理念。之后，银监会根据商业银行经营发展中的突出矛盾，先后引进了同业市场负债比例、存款集中度比例等新的流动性指标。2009年，银监会制定了第一个专门的流动性风险监管规章——《商业银行流动性风险管理指引》，初步确立了流动性风险管理和监管制度框架。2014年初，银监会发布了我国首个《商业银行银行流动性管理办法（试行）》（以下简称《流动性办法》）。为更好适应现实情况需要，银保监会于2018年发布修订后的《流动性办法》，流动性风险监管框架进一步完善。

　　三是不断加强对银行业金融机构公司治理监管。2004年，银监会印发《中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》，2006年印发修订后的《国有商业银行公司治理及相关监管指引》，2013年印发《商业银行公司治理指引》，不断完善商业银行公司治理监管。近年来，银保监会进一步强化银行保险机构公司治理改革和监管，不断补齐制度短板、提升监管有效性，并开展一系列公司治理重点领域专项整治行动。2021年银保监会制定《银行保险机构公司治理准则》，借鉴引入《二十国集团/经合组织公司治理原则》所倡导的良好做法，并首次在监管制度层面对国有机构党的领导与公司治理有机融合提出总体要求。

　　四是积极探索机构监管与功能监管的有机结合。在过去严格分业经营、分业监管格局下，原银监会更注重根据银行业金融机构的性质、规模等对其实施机构监管，也主要据此进行内部机构设置。随着金融综合经营不断扩大，监管重叠与监管真空问题愈加突出，单纯的机构监管理念和框架越来越不适应金融业务发展需要，我国各监管部门开始尝试运用功能监管理念，探索更为有效的监管协调和合作机制。2018年金融监管机构改革和《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》落地后，我国纵横交错、经纬交织的金融监管网进一步织密织牢。

　　五是坚决打好防范化解金融风险攻坚战。按照党中央、国务院决策部署，在国务院金融委统筹指挥下，金融管理部门按照“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”方针，遵循市场化法治化原则，采取了一系列“防风险、治乱象、补短板”措施，精准拆除一大批重大风险隐患，防范化解金融风险取得重要阶段性成就。与此同时，在防范化解金融风险过程中，金融改革开放取得了积极进展，现代金融企业制度不断完善、金融市场体系愈加成熟，金融监管体系更有质效。

　　此外，在贷款风险分类和损失拨备制度、综合并表监管、微观审慎与宏观审慎监管、行为监管与消费者保护、推动服务实体经济等各方面，监管部门也付出了艰苦努力，取得了积极成效。

　　《金融时报》记者：疫情背景下，国际经济金融形势更加严峻复杂，金融稳定面临着新的风险挑战。下一步，金融监管体系还要在哪些方面相应作出调整？如何把握好金融开放与防风险之间的监管平衡？

　　王兆星：当前和今后一段时间，我国面临的金融风险仍然十分严峻复杂，必须持之以恒完善金融监管体系，提高监管质效。金融监管体系的完善是一个动态持续的过程，需要根据经济金融的发展变化不断调整优化。未来一段时间，可在以下领域作出更多探索：一是进一步完善审慎监管标准体系。包括进一步扩大风险监管的覆盖面、提高资产分类准确性和监管数据标准、强化制度标准执行的监督检查和惩戒。二是进一步完善宏观、微观审慎监管体系和协调框架。要在综合考虑混业经营与分业监管调整完善、机构监管与功能监管的定位、微观审慎监管与宏观审慎监管协调配合等基础上，构建更加完善的监管框架。三是加快建立完善风险处置与金融稳定保障体系。要进一步明确各方在危机管理和处置框架中的职责分工和协调配合机制，并给予有效的法律支持，实现对金融风险的早干预、早处置、早隔离、早化解。四是进一步完善科学的分类监管体系。要通过科学的分类监管，引导金融机构专业化分工、特色化经营、差异化竞争，同时提升金融机构整体的风险管理水平和抵御风险能力。

　　下一步，要把握好金融开放与防风险之间的监管平衡，必须继续坚定不移推进金融业的对外开放，全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，不断改善营商环境，吸引更多具有专业特色的优质外资金融机构进入中国市场。同时，开放必须是稳妥有序的，要在确保金融安全的前提下提升金融业对外开放水平。要不断完善金融法律法规，坚持依法监管；要进一步优化监管规则，完善监管方式方法，增强开放条件下金融监管能力和风险防控能力；要按照市场化法治化的原则，及时有效处置金融风险，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。

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